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完善水利投入机制突破“水瓶颈”制约

信息来源:chuandong.biz  时间:2010-12-28  浏览次数:117

  中央农村工作会议于12月22日闭幕,会议全面部署2011年农业农村工作,重点研究加快水利改革发展问题。据了解,农业水利建设将成为2011年中央一号文件的侧重点。这说明水利正在成为国家基础设施建设的优先领域,同时也凸显了不断完善水利投入机制和尽早突破“水瓶颈”制约的必要性和紧迫性。
  一、水利投入长期不足“水瓶颈”亟待突破
  水利对于农业,特别是粮食生产具有决定性作用。专家介绍,水浇地小麦亩产可达900斤,如果水量充沛,产量可达1100斤;但如果是旱地小麦,亩产最多只有500斤左右。粗略估算,水地小麦的产量一般要比旱地小麦高一倍。
  而我国的现实情况是:水资源时空分布不均、洪涝灾害频发、水利设施薄弱、水利发展滞后。2010年西南地区发生的特大干旱,以及部分省区市遭受的洪涝、山洪、泥石流灾害就集中反映了这些问题。
  由于我国农业水利设施防汛抗旱整体能力不强,今年频繁发生的自然灾害导致我国粮食生产预期下降,价格屡创新高。粮食价格指数在11月初达到了179点的历史高点。这直接加大了物价上涨压力,给国家的调控政策带来巨大难度。由此可见,水利发展滞后已经成为我国农业稳定发展、国家粮食安全和经济社会可持续发展的主要瓶颈。
  近几年来,我国基础设施建设有了长足的进步:公路进入了“高速路”的轨道,铁路迈进了“高铁时代”的门槛,机场建设也初步形成了网状覆盖。与“铁、公、机”相比,水利显而易见地成了基础设施建设的一块短板。
  根据中国水利水电科学研究院为主的多名专家所做的《水利与国民经济协调发展研究》,通过对中国51个部门投入产出分析,确定水利基建的最佳投资应占GDP比重为0.79%到0.84%。但从2005年到2009年,我国水利建设完成投资分别为747亿元、793亿元、945亿元、1088亿元、1894亿元,平均只占GDP的0.4%左右,水利设施建设方面投入连年欠账,水利工程建设、更新改造以及维修的资金投入不足,水利设施薄弱问题日益突出,“水瓶颈”问题越来越严重。
  二、水利资金投入机制亟需完善
  加快水利发展的前提,就是必须加大对水利建设的投入。今年中央经济工作会议提出,“着力加强农村基础设施建设,加大对农村水利、电网和危房改造、环境整治投入力度,继续推进农村公路、沼气建设;把水利作为农村基础设施建设的重点,多方筹集资金,切实增加投入。”由此预计在明年十二五规划开局之年,政府就会继续强化对农业水利的支持力度,明年水利将成为公共财政的重点领域。
  国信证券估算,未来十年,水利固定资产投资总规模将达4万亿,平均每年4000亿左右的投资规模,而2009年水利固定资产投资额为1800亿,未来13个粮食主产区的年均水利固定资产投资规模约为2900亿,占全国投资规模的74.5%。
  我们认为,水利的基础性、战略性和公益性的性质决定,政府主导投入应放在水利建设的第一位。然而政府主导不等于政府包揽所有的投入,形成水利投入的多元渠道、多模式格局尤为重要。现在的问题是,一些社会资金,包括外企,更愿意向城市供水、工业供水领域投资,而对水源建设和农业农村供水投入积极性不足。
  按照目前我国水利事业的投融资体制,中央财政对东、中、西部地区投入的基本配套比分别是3:2,1:1和2:3。即便政策已经考虑到东中西部的财政情况,一些中西部地区在配套资金方面依旧十分困难,指望收入有限的地方财政为水利设施建设投入大量配套资金显得不够现实,一些政府只能把资金用于临时的修补,很难解决实际问题。
  与此同时,由于资金来源和性质不同,各地管理模式不一,缺乏统筹安排、协调计划,各种水利资金还存在重复投资、重复安排、相互抵项等现象,致使工作存在缺口和计划脱节,难以充分发挥投资的整体效益。有限的水利投资资金使用分散,投资效益不理想。这些水利资金投入体制机制存在的问题正严重阻碍“水瓶颈”问题的解决。
  三、创新投入机制拓宽资金渠道尽早突破“水瓶颈”制约
  解决水利资金投入机制问题,拓宽资金渠道是最主要的着力点。正在逐步推进的水价改革,通过完善水价形成机制的方式,一方面能够筹措稳定的水利建设资金来源,另一方面又促进节约用水和产业结构调整,是突破“水瓶颈”制约的有效途径。
  从宏观层面看,由于水利公益性的定位,多年来水价格形成机制一直未能得到重视。这不仅表现在城乡居民用水方面,而且还广泛存在于工农业供水方面。水资源的粗放开发利用,农田灌溉的“大水漫灌”不计成本,仍与水价格形成机制的缺失有关;从微观层面看,水的商品性随处可见,尽管公益性的水利建设工程形成了几乎是全部的供水能力,但到了供水终端就几乎变成了百分之百的商品水。
  因此,在强调水利公益性的同时,还要注重水的商品性。一方面用商品水来招商引资,鼓励社会资金投向水利建设工程,按市场机制运作水利项目,特别是要引导工商企业水务企业参与水源工程建设和工农业供水项目建设,政府的投入可以作为引导资金。另一方面,用水价格这个杠杆撬动水利建设、水源配置、农田灌溉乃至居民节水。总的趋势是,水价格要逐步提高,分类水价和阶梯水价要稳步推进。但需要注意的是,水价的提高主要不是为增加供水企业或水利部门收入,而是在为理顺水价的基础上建立科学完善的水价格形成机制,并积累筹措更多水利建设资金。
  除水价改革之外,各地在推进投入机制创新的过程中也积累了宝贵的经验。据了解,“十一五”期间,江苏省建立起政府主导、市场运作、群众参与的农田水利建设投入新机制。在“十一五”期间全省农田水利投入中,各级财政投入达到83%,其中省级财政投入占35%。2010年全省农田水利建设投入56亿元,其中省级财政投入20亿元。此外,江苏省在省级土地出让金纯收益用于农业的部分,有三分之一用于农田水利。同时,还积极运用市场机制,出售农村河道清淤土方,拍卖、租赁水面养殖经营权,广泛吸收社会资金,拓宽投资渠道,促进了全省农村水利事业的快速发展。
  我们认为,为彻底摆脱“水瓶颈”的制约,政府需要跳出农业抓水利。因为水利不仅是农业的水利,而且还是经济社会可持续发展的水利。这需要在水利建设的过程中,注重城乡统筹,从根本上破处城乡分割的水务管理体制瓶颈。

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